Важни въпроси не са решени от Конституционния съд стотина дена преди парламентарните избори

Около стотина дни ни делят от парламентарните избори, но няма информация Конституционният съд да е взел решение важни за изборния процес казуси?! Мълчи се, протаква се или се угажда на някого ?!!

Искане - 31.7.2019 г. Подател на искането - Президента на Република България

 

Предмет на искането - установяване на противоконституционност на чл. 21, чл. 23, ал. 1, т. 4, чл. 24, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим", чл. 29, ал. 2, т. 1 и 2 в частта „и т. 4“, както и на чл. 34, ал. 4 в частта „юридическите лица и едноличните търговци“ от Закона за политическите партии (обн., ДВ, бр. 28 от 1.04.2005 г., посл. изм. и доп. бр. 60 от 30.07.2019 г. ) и на чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 относно думите „юридически лица и еднолични търговци“, чл. 168, ал. 1, т. 2 в частта „които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“ и чл. 169, ал. 1 относно изразите „или юридическо“ и „или едноличен търговец“ от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г, посл. изм. и доп. бр. 60 от 30.07.2019 г.).

Финансирането на политическите партии и на предизборните кампании е сериозен въпрос, който засяга базисни структури в демократичното общество и се отразява както на изборния процес, така и на начина, по който функционират политическите партии и основните институции в държавата.

Той трябва да се обсъжда с участието на широк кръг от заинтересувани страни и да съответства на международните стандарти в областта на политическото финансиране. В процеса на гласуване на промените в Закона за държавния бюджет, с които се извършиха промени в Закона за политическите партии и в Изборния кодекс, не бе проведена сериозна и задълбочена дискусия, с участието на всички заинтересувани политически субекти (парламентарни и извънпарламентарни партии), експертната общност и гражданското общество.

Такава дискусия бе необходима по две ключови причини. На първо място, за да бъдат оценени адекватно същността на различните предложения и последствията от тяхното приемане както в краткосрочен план (в контекста на предстоящите местни избори), така и в дългосрочен план (от гледна точка на отражението върху функционирането на цялата система за политическо финансиране, върху дейността на политическите партии, върху взаимоотношенията между партии, бизнес и граждани, върху изборния процес и върху функционирането на институциите).

На второ място, такава дискусия бе необходима, за да бъде постигната максимално широка степен на обществен консенсус по темата, който от своя страна е условие за обществено доверие, легитимност и устойчивост на правилата, по които се финансират политическите партии и участниците в избори.

Въпреки че в рамките на обсъжданията в ресорните парламентарни комисии - Комисия по бюджет и финанси и Комисия по правни въпроси - бяха представени редица критични оценки и бяха аргументирани редица експертни предложения за алтернативни промени, те не бяха взети предвид.

2. Измененията в базисни правила, които установяват системата за финансиране на политическата дейност в страната, бяха извършени не чрез промени в Закона за политическите партии, където е тяхното систематично място, а чрез промени в друг закон. Тук е мястото да се отбележи, че характерът на Закона за държавния бюджет е такъв, че той се разглежда в парламента само по инициатива на изпълнителната власт и се променя ежегодно. Подобен подход води до зависимост от конюнктурни решения и до непредвидимост в размера на средствата от държавна субсидия, на които разчитат политическите партии.

В допълнение, спецификата на Закона за държавния бюджет е такава, че не позволява да бъдат регламентирани в детайли всички взаимосвързани въпроси на сложната материя относно политическото финансиране.

. С промените в Закона за държавния бюджет се извършиха промени не само в Закона за политическите партии, но и в Изборния кодекс. В тази връзка следва да се отбележи, че същността на тези изменения засяга съществени аспекти от изборния процес - финансирането на партиите и финансирането на предизборните кампании на всички участници (политически партии, коалиции и независими кандидати). Промените в правилата за финансиране на политическите субекти, извършени само 4 месеца преди провеждането на местните избори, влизат в противоречие с възприетата като стандарт времева граница от 6 до 12 месеца преди провеждане на избори.

Това е утвърден международен стандарт от организации като Съвета на Европа и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа, в които България членува. 

Предвид характера на политическата дейност е важно да бъдат създадени такива условия, които изключват зависимостта на партиите (независимо дали са управляващи и в опозиция) от интересите, позициите и решенията на невидими за обществото субекти, които са различни от легитимно подкрепящите ги субекти (партийните членове, симпатизантите и избирателите). Именно поради това в съвременното демократично общество е изключително важно да бъдат определени изрични правила, забраняващи получаването на материална подкрепа от определени категории субекти, които могат да дискредитират дейността на политическите партии и кандидатите или да повлияят върху техните политически програми, решения и действия." Основният документ на Съвета на Европа и на ОССЕ, определящ стандартите за финансиране на политическата дейност4, отразява позицията, че въвеждането на ограничения и забрани за политическо финансиране е средство за запазване на демократичния характер на политическата дейност. 

Първата е необходимостта от защита на националните интереси и предотвратяване на възможността за намеса на външни фактори във вътрешнополитическия живот на съответната държава. В тази връзка Препоръка (2003) 4 на Комитета на министрите на Съвета на Европа подчертава, че „държавите трябва изрично да ограничат, забранят или да регулират по друг начин даренията от чуждестранни дарители”, В съответствие с нея параграф 172 от „Насоките” потвърждава, че „това ограничение, практикувано в много държави участници в ОССЕ, е в интерес на избягването на неправомерно влияние на чужди интереси във вътрешнополитическите дела”.

Втората основна причина е мотивирана от необходимостта от превенция и противодействие на корупцията. Въвеждането на забрани цели да изолира потенциално въздействие върху политическите субекти, което подменя официално декларираните приоритети, решения и управленски действия с такива, които са резултат от корупционно въздействие на частни субекти. В допълнение към това трябва да се добави и рискът от злоупотреба с обществени средства. Поради тази причина забраните трябва да са насочени и към юридически лица, които са публична собственост или получават публични средства въз основа на договори с институции.

Анализът на приетите промени в Закона за държавния бюджет, намерили отражение в измененията на Закона за политическите партии и. Изборния кодекс, показва следното: Предвидените забрани са само в два пункта: забрана за получаване на „средства от юридически лица и от еднолични търговци, които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим“ (чл. 24, ал. 1, т. 2 ЗПП и свързаните с него разпоредби на чл. 162 ИК). И докато забраната за финансиране от юридически лица, които дължат средства на държавния или общинския бюджет, е логична и подлежи на определен контрол,

то забраната за финансиране от фирми, регистрирани в офшорни зони може лесно да бъде заобиколена. В тази връзка следва са се отбележи, че приетата формулировка не може да възпрепятства финансирането от фирми, които са регистрирани в страната, но в които имат дялово участие други фирми, регистрирани в офшорни юрисдикции.

Въпреки че в хода на дискусията в Народното събрание бе изтъкнат аргумента, че в законодателството се запазват забраните за финансиране от чуждестранни юридически лица, внимателният прочит на закон дава основание за извод, че тази забрана може лесно да се заобиколи. Това е така, защото с приетите промени става възможно финансирането от регистрирани в страната фирми, в които акционерно участие имат чуждестранни юридически и/или чуждестранни физически лица.

Тук е мястото да се подчертае, че в динамичната и отворена икономика на страната финансиране от подобен тип източници не би било невъзможно. То обаче влиза в противоречие с принципните забрани за финансиране от чуждестранни правителства, фирми и физически лица, предвидени в чл. 24, ал. 1, т. 4 от Закона за политическите партии.

Встрани от полезрението на народните представители са останали няколко типа юридически лица, които не трябва да финансират политическата дейност, като причините за това са многобройни - било то поради рисковия характер на дейността на тези юридически лица (например, хазартна дейност), било то заради драстично нарушаване на законодателството в периода от 1990 г. до 2009 г. или поради риск от корупция (който е силно изразен по отношение на секторите по отношение на икономически сектори, които подлежат на задължителна регулация от страна на държавата). В тази връзка не е приемливо финансираните от следните типове юридически лица:

• държавни и общински фирми и/или от фирми, в които държавата/общините имат дялово участие - преди две десетилетия тази практика водеше до източване на общински и държавни фирми и бе преустановена след скандални случаи на злоупотреби по време на местните избори през 2007 г.;

• финансиране от фирми, които са кандидати и/или изпълнители на обществени поръчки - въз основа на опита от наблюдение на обществени поръчки и наблюдение на финансирането на предизборни кампании от 2001 г. насам може да се направи извод, че отпадането на подобна забрана ще доведе до пренасочване на финансови ресурси, предназначени за изпълнение на обществените поръчки, * към политическите проекти на тези, които вземат управленските решения; j

• фирми - концесионери, които имат договорни отношения с държавата т и общините, включително концесии за добив на природни ресурси, експлоатация на плажни ивици, управление на инфраструктурни обекти и на обекти със стратегическо значение за страната - причината за това е обстоятелството, че решенията за предоставяне на разрешителни се вземат от ръководните нива в институции от изпълнителната и местната власт;

• финансиране от фирми, работещи в сектори, които са силно регулирани от държавата - такива са например финансовият сектор, производството и търговията с енергийни ресурси, където съществува риск от търговия с влияние, конфликт на интереси при вземане на управленски решения, вземане на управленски решения, при които частният корпоративен интерес доминира за сметка на обществения интерес;

• финансиране от фирми, осъществяващи хазартна дейност - подобна забрана беше изрично предвидена в Закона за политическите партии, действал в периода 2006 - 2009 г., като част от причините са свързани както с установени практики по заобикаляне на ограниченията в размера на предоставени дарения, така и поради обстоятелството, че характерът на този сектор не изключва наличието на пари с неясен произходи.

• Финансиране от неправителствени организации - в практиката до 2009 г. бяха установени редица случаи, когато организации с идеална цел, нямащи допирни точки с проблематиката за защита на граждански и политически права (като например спортни клубове и културно-просветни дружества), финансираха предизборни кампании на участници в изборите. 

Ограниченията в размера на приходите и на разходите при финансиране на политическата дейност са един от важните инструменти за превенция на политическата корупция. Посредством определянето на разумни граници в размера на средствата, които могат да бъдат получавани и изразходвани, се цели създаването на защитна среда за адекватно функциониране на политическите партии. Ограниченията позволяват на политическите субекти да устоят на натиска от икономически субекти, които са готови да предоставят щедра финансова подкрепа, в замяна на която впоследствие да получат привилегирован достъп до властта.

Промените, с които се разрешава неограничено по размер предоставяне на дарения за политическите партии и за предизборните кампании, противоречат на международните стандарти, създадени от редица междуправителствени и неправителствени организации. В тази връзка към цитираните документи на Съвета на Европа и на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа следва да се добавят и стандартите на глобалната антикорупционна организация Transparency International. 

Промените, приети в Закона за държавния бюджет, намерили израз в чл. 23, ал. 2 ЗПП, чл. 162, чл.1, т.З ИК, с които се премахват ограниченията в размера на даренията от физически лица, изцяло игнорират въпроса за необходимите ограничения в размера на финансовите ресурси, които политическите партии могат да получават. С тези промени се заличава ал. 2 от чл. 23 от Закона за политическите партии, който предвиждаше максимално допустим размер на даренията от физически лица в размер до 10 000 лв. в рамките на една календарна година, а също така се премахва и аналогичното ограничение в чл,-167 от Изборния кодекс. С така извършените промени не само се премахва ограничението в размера на индивидуалните дарения от физически лица, но и в размера на индивидуалните дарения от юридически лица. В рамките на изборния процес това създава условия за значителна неравнопоставеност между участниците.

Текстът на чл. 21 от Закона за политическите партии съдържа обща формулировка на типовете източници за финансиране на дейността на политическите партии, като той гласи следното: „Дейността на политическите партии може да се финансира от собствени приходи и от държавна субсидия.“. Той намира своето развитие в следващите членове от глава Трета „Имущество, финансиране и разходване на средства“ на Закона за политическите партии (вж. чл. 22-чл.28). Само по себе си, финансирането от юридически лица не влиза в противоречие с установените международни стандарти по принцип. Но би влязло в противоречие с тях при условие, че е неограничено по размер и не са въведени забрани за финансиране от определени категории юридически лица. В случай че не съществуват адекватни ограничения и те биха създали дисбаланс между субектите, които финансират политическите партии. Разсъждавайки от гледна точка на нашата Конституционна регламентация може да се посочат аргументи за противоконституционност.

София, 18 октомври 2019 година АСОЦИАЦИЯ „ПРОЗРАЧНОСТ БЕЗ ГРАНИЦИ” TRANSPARENCY INTERNATIONAL - BULGARIA

"Под лупа"