ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

ОТНОСНО НАПРЕДЪКА НА БЪЛГАРИЯ ПО МЕХАНИЗМА ЗА СЪТРУДНИЧЕСТВО И ПРОВЕРКА

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТАI. Механизмът за сътрудничество и проверка: в подкрепа на България в областта на съдебната реформа, в борбата с корупцията и в борбата с организираната престъпност
В периода на подготовка за присъединяването на България към ЕС през 2007 г. бе постигнато съгласие относно необходимостта от допълнителни усилия в някои ключови области, за да се преодолеят слабостите в съдебната реформа, борбата с корупцията и противодействието на организираната престъпност. Това доведе до въвеждането на рамка за оказване на подкрепа на България и за осъществяване на наблюдение на напредъка в тези области — Механизмът за сътрудничество и проверка (МСП). Установени бяха шест индикативни показателя, обхващащи независимостта и отчетността на съдебната система, нейната прозрачност и ефикасност, преследването на корупцията по високите етажи на властта, както и на корупцията на всички нива в публичния сектор, и борбата с организираната престъпност. С решението беше въведено изискване за редовно представяне на доклади от страна на Комисията и бе предвидено, че механизмът ще продължи да се прилага докато бъдат изпълнени целите на МСП и шестте показателя бъдат постигнати в задоволителна степен.
Пет години по-късно, в настоящия доклад се прави оценка дали целите на МСП са изпълнени. Оценката е плод на анализ, изложен в техническия доклад, придружаващ настоящия доклад, при който се прави преглед на постигнатото до настоящия момент и на онова, което остава да бъде извършено. В доклада се разглеждат свършената пред последните пет години работа, законодателството и инструментите, които са били въведени, както и последвалите от това резултати. През разглеждания период имаше моменти на ускорен напредък и моменти на застой. На някои етапи имаше активно сътрудничество, докато в други моменти срещу МСП имаше ропот и съпротива. Като цяло, Комисията е убедена, че МСП има съществен принос за реформите в България. В настоящия доклад се разглеждат по-специално устойчивостта и необратимостта на процеса на реформи, включително това дали е възприето достатъчно поведение на ангажираност, така че посоката на реформи да бъде запазена.

II. Анализ на напредъка по МСП за периода 2007 2012 г.
Потенциалът на тази рамка обаче все още не се използва напълно. На Висшия съдебен съвет бяха предоставени широки правомощия да управлява и ръководи съдебната власт. Тези правомощия не бяха използвани за ефективно управление на магистратското съсловие, което да се основава на заслугите и етичното поведение, нито за постигане на последователност и независимост на правораздаването, от което зависи доверието на обществото.
Все още липсва насока на политиката, което възпира напредъка. Много от институциите предприеха полезни действия. Въпреки това ограничеността на мерките само до съответните институции, както и липсата на съгласуван подход означава, че остават открити въпроси за насоката на реформата. През петте години на действие на МСП различните правителства и парламенти отдаваха различно значение на тези въпроси, а степента им на ангажираност с постигането на резултати бе променлива. През 2010 г. бе приет план за действие за реформата на съдебната власт. Основни принципи като независимостта на съдебната власт не винаги бяха напълно спазвани. Липсата на последователност означава, че процесът на реформи не е създал необходимия стимул тези реформи да бъдат възприети като част от развитието на България.
Това заключение се подсилва от факта, че много от значимите стъпки изглежда са направени главно в резултат на външен натиск.

II.1 Съдебна реформа в периода 2007 2012 г.
Тези усилия обаче все още не са довели до значителни подобрения в отчетността и ефикасността на съдебната система. Процесуалните производства често са с прекалено дълга продължителност. При дисциплинарната практика се забелязва непоследователност, като в множество важни случаи или не е могло да се стигне до вземане на решение, или не е постигнато възпиращо действие. Атестирането, повишенията и назначенията в съдебната система все още не са прозрачни и не се извършват въз основа на обективни критерии, основани на заслуги. Засега липсва всеобхватна политика в областта на човешките ресурси, която да може да поддържа баланс между нуждите от работна ръка и натовареността. Мерките за подобряване на практиките в съдебната система често изглеждат повърхностни и все още не са довели до конкретни последици върху резултатите от значими дела. Все още стоят открити въпроси относно независимостта на съдебната система.
Някои от тези слабости са резултат от неуспешно прилагане на закона, но те отразяват също така структурни, процедурни и организационни слабости в самия Висш съдебен съвет и в прокуратурата. Предстоящите избори за ВСС тази есен и изборът на нов главен прокурор и на нов председател на Върховния касационен съд са от огромно значение за България, тъй като чрез тях тя ще може да покаже решимостта си да продължи по пътя на съдебната реформа.
Докладите по МСП насочиха вниманието и към въпроса за назначенията и атестирането по заслуги.
Загрижеността по тези въпроси се засили, тъй като при няколко ключови назначения на магистрати от Народното събрание и от ВСС липсваше прозрачност и обективност и те бяха помрачени от твърдения за политическо влияние. Независимостта на съдебната власт също бе поставена под въпрос, след като отделни съдии бяха пряко критикувани от политическите среди — в този контекст извършеното от ВСС уволнение на председателя на Съюза на съдиите в качеството му на съдия буди безпокойство. В тези случаи ВСС не предприе ясни действия в защита на независимостта на съдебната власт. Цялостното впечатление е за неспособност да се спазва разделението на държавните власти, което има преки последици върху общественото доверие в съдебната система.
Като цяло дисциплинарната съдебна практика не беше последователна. Освен това България не успя да въведе по подходящ начин съблюдаването на етичните норми в системата на повишаването в длъжност и атестирането на магистратите, независимо от измененията на Закона за съдебната власт от 2010 г. Проверките за спазване на етичните норми бяха формални и със слаб превантивен резултат, като понякога се разчиташе на НПО да предоставят релевантната информация в публичното пространство. При различни назначения на висши магистрати през този период липсваше прозрачност и те продължават да се помрачават от твърденията за оказване на политическо влияние и недостатъчно съблюдаване на етичните норми. Неспособността на ръководството на съдебната власт да изготви и изпълни подходяща антикорупционна стратегия накара някои магистрати да се отдръпнат и може да се приеме, че допринесе за слабото обществено доверие в тази област.

Ефикасност на съдебния процес
Съществуват големи различия в натовареността между съдилищата в София и останалите съдилища в страната. Тази несъразмерност в натоварването е довела до сериозни забавяния в редица съдилища, особено при излагането на мотивите към съдебните решения. Забавянията при публикуването на мотивите представляват истинска пречка за ефикасността на съдебния процес. Те се отразяват и върху независимостта на магистратите — тъй като голямата натовареност в много от съдилищата често води до забавяне при излагането на мотивите, голям брой съдии са в „техническо нарушение“. Професионалните сдружения изразиха безпокойство, че това създава възможност за субективно третиране твърдейки, че на някои от членовете им са били наложени наказания, докато забавянето на мотивите в други случаи е било толерирано от съдебните инспектори.
Слабостите в съдебната и следствената практика, особено във връзка с дела за корупция по високите етажи на властта и тежка организирана престъпност, се изтъкват от Комисията от 2008 г. насам. Първоначално България отговори на изразеното безпокойство чрез въвеждане на наблюдение от Висшия съдебен съвет на определени дела от обществен интерес, чрез дейности по обучение и проверки от инспектората, за да се установи дали съдиите спазват процесуалните разпоредби. Реформата на наказателното производство през 2010 г. бе придружена и от структурно реорганизиране на полицейското разследване, разпростиране на свързаните с разследването задачи до много по-широк кръг полицейски служители и осигуряване на обучение и оборудване за тази цел.
Тези мерки допринесоха за ускоряването на някои дела в съда, но имаха слабо въздействие върху най-важните дела за корупция по високите етажи на властта и за организирана престъпност, наблюдавани от Комисията.

II.2 Борба с организираната престъпност в периода 2007 2012 г.
Както в досъдебното, така и в съдебното производство обаче все още липсват убедителни резултати за ефективно справяне с тази форма на престъпна дейност. Все още има много неразрешени и забавени дела в тази област. Организираната престъпност продължава да се описва от независимите наблюдатели като основно предизвикателство за държавата и обществото, като това виждане се споделя и от общественото мнение.
Новите специализирани структури на ниво полиция, прокуратура и съдилища свидетелстват за ангажимент за адаптиране на структурите с оглед да се противодейства на организираната престъпност. Досега обаче те не са могли да докажат ефективността си във връзка с успешното разследване, образуване на наказателни производства и провеждане на съдебни производства по значими дела. Със съвсем малки изключения, досега специализираният съд е постановил решения само по маловажни дела, тъй като съответното законодателство не позволява на съда да дава приоритет на най-важните дела. Ситуацията се усложнява от ограниченията на човешките ресурси, наложени както на прокуратурата, така и на съда. Друга важна слабост на закона е, че той не позволява на съда да разглежда дела за корупция, която в действителност често е свързана с организираната престъпност.
Макар България да инвестира значително в подобряването на институционалната и правната рамка за борбата с организираната престъпност от 2010 г. насам, налице са само ограничени резултати: едва няколко значими дела за организирани престъпни деяния получиха осъдителни присъди, а бяха постановени няколко оправдателни присъди по значими дела, по които публично известните доказателства пораждаха очаквания за осъдителни присъди. Трябва да се отбележи сериозната загриженост във връзка със слабите резултати при разкриването на поръчкови убийства — от общо 33 поръчкови убийства, наблюдавани от Комисията от 2006 г. насам, са образувани едва четири съдебни дела, макар разследването по известен брой дела да е все още в ход. През тази година бяха извършени и редица нови поръчкови убийства. В тази връзка е важно да се отбележи, че Комисията редовно получава оплаквания от български граждани и чуждестранни инвеститори във връзка с бездействие на съдебната система и предполагаеми тайни споразумения с организираната престъпност на местно ниво (касае Черноморието-б.ред.).
Слабите общи резултати от действията по отделните дела не могат да бъдат отдадени на конкретна институция. Анализът показва, че слабости се откриват на всички фази от процеса на разследване и от съдебния процес, на ниво полиция, прокуратура и съдилища. Някои от слабостите са системни, по-специално разделянето на следствените дела между няколко органа и недостатъците в процеса на сътрудничество, слабостите при използването на доказателствата и специфичните недостатъци в области като защитата на свидетелите и икономическия и финансов анализ. България се нуждае от ясни и ефективни процедури и практики и от по-добри способи за сътрудничество, за да постигне успех по значимите дела за организирани престъпни деяния. Извършването на цялостна независима оценка на провалилите се дела с подкрепата на партньори от ЕС и предприемането на корективни мерки под формата на план за действие изглежда най-ясният начин за постигане на напредък.
Системните грешки в областта на правоприлагането бяха онагледени наскоро, след като двама известни осъдени избегнаха изпълнението на наложеното им наказание лишаване от свобода. Българските власти не успяха да задържат едни от най-големите престъпници в страната след връчване от съда на постановената присъда. Това следва да се разглежда като голям провал на системата.

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТАI.3 Борба с корупцията в периода 2007 2012 г.
В своя анализ на антикорупционната рамка на България специалистите, с които Комисията се консултира, подчертаха някои общи слабости, които спъват напредъка в тази област. България не разполага с независими институции в областта на борбата с корупцията, които да имат правомощията и задължението да правят предложения и да направляват предприеманите действия. Това ограничава свободата на действие на съответните институции за дейна намеса и за осъществяване на независимо наблюдение. В резултат на това много от административните дейности в тази област обикновено се предприемат в отговор на извършено нарушение и се съсредоточават единствено върху формалното съответствие. Липсата на правомощия за налагане на наказания в някои области, както и неналагането на ефективни наказания в областите, където такива правомощия съществуват, са показателни за това колко е трудно тази дейност да набере скорост.
За да се постигне значима промяна в борбата с корупцията през следващия период, България трябва да помисли за създаването на независим орган, който да извършва координация и да подпомага наблюдението в тази област. В тази връзка би било целесъобразно също така да се направи независима оценка на въздействието на националната стратегия на България за противодействие на корупцията и организираната престъпност и на тази основа да се изготви нова стратегия с по-ясни показатели и цели за постигане.
Загрижеността във връзка с корупцията в България има значителни мащаби – 96 % от българите смятат корупцията за сериозен проблем, а за 68 % от интервюираните ситуацията в тази област е останала непроменена или се е влошила спрямо 2007 г. Усещането на обществото ще се промени едва след като бъдат предприети решителни действия в борбата с корупцията.
Корупция по високите етажи на властта
Резултатите, постигнати от съдебната власт по отношение на други дела за корупция, са сходни: макар броят им да нарасна през 2009 г. и 2010 г., през 2011 г. се наблюдава значителен спад. Освен това много малко от делата за корупция по високите етажи на властта достигат до съда, като по много от тези дела съдебните процеси текат бавно, с несъразмерно голям брой оправдателни присъди. Съдебната система откликна съвсем вяло на разследванията на предполагаеми случаи на корупция и злоупотреба със служебно положение от страна на магистрати.
В този контекст следва да се изрази особено безпокойство във връзка с непрекъснатите забавяния и отлагания на равнище апелативен съд на две емблематични дела за измами с финансови средства на ЕС, по които през март и октомври 2010 г. първоинстанционният съд постанови присъди за дългогодишно лишаване от свобода. Не е дадено задоволително обяснение защо наличните процесуални възможности за ускоряване на разглеждането на тези емблематични дела не се използват активно от съдебната власт. Разочароващите резултати както от досъдебната, така и от съдебната фаза на производството при преследването на корупцията по високите етажи могат в голяма степен да бъдат отдадени на системните слабости, от които страда ефикасността на съдебната система в други области — например правната рамка, съдебната практика и практиката на прокуратурата и органите за административен контрол. Те бяха посочени от Комисията през 2011 г. и бяха отразени многократно и в анализа, изготвен от службите на прокуратурата през 2012 г. Оздравителните мерки, предприети от прокуратурата, свидетелстват, че в съдебната система все повече се осъзнава необходимостта от съществена промяна в професионалните практики и организация, за да се подобрят резултатите на България в борбата с корупцията по високите етажи.
Въпреки разработването на различни правни и процесуални инструменти за справяне с корупцията по високите етажи, продължаващите затруднения, които този вид дела срещат в съда, повдигат въпроси относно капацитета и решимостта на съдебната власт. Делата за корупция по високите етажи на властта обикновено засягат влиятелни обществени личности. Ето защо те са изпитание за способностите и независимостта на българската съдебна система. Тъй като корупцията и организираната престъпност често са свързани, задълбочените финансови разследвания са важна част от всяко разследване в тази област и са от особено значение за разкриването на връзки между организираната престъпност и политиката. Тези аспекти не са получили необходимото внимание в България. Важно е също така да се работи в тясно сътрудничество с Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, и с други органи за административен контрол, така че преследването на корупцията по високите етажи да е ефективно, а резултатите от него да имат възпиращо действие.
Корупцията в публичната администрация
Съществуват обаче и редица важни недостатъци, които България следва да коригира, за да направи решителна крачка към възпирането на корупцията и повишаването на доверието на българите в държавните институции. Системата за имуществен контрол, чрез която Сметната палата събира и публикува имуществени декларации, допринася за прозрачността, но проверката на декларациите е недостатъчна, а самата система не дава възможност за установяване на незаконно обогатяване. Докладвано е само за няколко случая на конкретни действия, предприети от други органи във връзка с констатирани несъответствия в декларации. Не беше изпълнена препоръката на Комисията в новия закон за отнемане на незаконно придобито имущество да се предвиди проверка на имуществото. Фактът, че въобще се разследват съвсем малък брой от тези случаи ясно показва, че съществуват пропуски в тази сфера и че на част от административната машина трябва да бъде изрично възложена отговорност за дейното преследване на незаконното обогатяване.
Обществени поръчки
Слабостите при прилагането на законодателството в областта на обществените поръчки предоставят много възможности за корупция. Освен това те влияят негативно на ефективното използване на финансовите средства на ЕС и като цяло водят до по-ниско качество при предоставянето на обществени блага и изразходването на публични средства. Одитите и оценките, направени от различни служби на Комисията, установиха съществени рискове и недостатъци в тази област.
Тези усилия обаче все още не са довели до очакваните резултати. Броят на получаваните от Комисията оплаквания във връзка с българската система за обществени поръчки продължава да расте, като се наблюдават очевидни случаи на сериозни нарушения на правилата на ЕС за обществените поръчки. Макар че през тази година беше осигурен допълнителен персонал, предназначените за подпомагане на възлагащите органи ресурси все още са недостатъчни. За България ще бъде важно новите процедури за контрол да се изпълняват ефективно. Оправомощаването на АОП да извършва проверки по собствена инициатива ще бъде важно послание, че от всички контролни органи се очаква по-деен подход основан на риска.
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТАIV. Препоръки
1. Реформа на съдебната система
– Да се обнови съставът на Висшия съдебен съвет с мандат да предприеме провеждане на реформа из основи.
– Да се изготви и изпълни средносрочна стратегия за човешките ресурси в съдебната система, която да се основава на анализ на нуждите и натовареността, с промените в структурата на съдилищата, назначенията и обученията.
– Новият главен прокурор следва да получи мандат да проведе реформа в структурата, процедурите и организацията на прокуратурата въз основа на независим функционален одит и в сътрудничество с външни експерти.
– Да се постави цел за завършване на работата по новия Наказателен кодекс и за неговото прилагане.
– Да се гарантира откритото участие на всички значими НПО и професионални организации при определянето и наблюдението на стратегиите за реформи.
2. Независимост, отчетност и етика на съдебната власт
– Работата на Инспектората да се съсредоточи върху етиката и ефикасността на съдебната система. Да се установи единна и ефективна система за разпределяне на случаен принцип на съдебните дела, която да се използва повсеместно в страната.
– Да се гарантира, че изборът на главен прокурор е пример за прозрачен и състезателен процес, основан на критерии за професионална етика и ефективност.
– Прозрачността, обективността и професионалната етика да се превърнат в главни приоритети при атестирането, повишаването, назначаването и вземането на дисциплинарни решения по отношение на магистратите.
3. Ефикасност на съдебния процес
– Да се изготви стратегия за намаляване на случаите, при които има закъснение при публикуване на мотивите към съдебните решения и да се анализират начините за справяне с този проблем.
– Да се запълнят празнините при ефективното изпълнение на съдебните решения, като например укриването с цел избягване изпълнението на присъда лишаване от свобода или неизпълнението на финансови наказания, наложени по съдебен ред.
– Да се приеме стратегия за повишаване на последователността при правоприлагането, включително дейна стратегия на Върховния касационен съд за установяване на въпроси, по които има разногласия, и постановяване на решения по тях.
4. Борба с организираната престъпност
– Да се гарантира, че членовете на новата Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество се назначават въз основа на тяхната професионална етика, както и че другите институции, и най-вече прокуратурата, напълно съдействат за работата на комисията; да се гарантира също бързото вземане на решения от Върховния касационен съд, за да запази нейния авторитет, ако е необходимо;
– Да се извърши независим анализ на провалилите се дела, като се анализират слабостите както в следствието, така и в прокуратурата, в това число защитата на свидетелите, икономическият и финансовият анализ, събирането на доказателства от полицията и сътрудничеството между съдебната и изпълнителната власт.
– Въз основа на този анализ, да се премахнат недостатъците в структурата, управлението, персонала, обученията, сътрудничеството и професионалните практики.
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА5. Борба с корупцията
– Да се използва натрупаният опит от минали случаи, за да се подобри работата на полицията, прокуратурата и съдилищата.
– Да се направи независима оценка на въздействието на българската национална стратегия за противодействие на корупцията. Да се повери на една-единствена институция задачата да координира борбата с корупцията, да подпомага и координира усилията в различните сектори, да докладва за резултатите от прилагането на стратегията за противодействие на корупцията във всички държавни структури и да поддържа нова независима система за наблюдение, в която участва гражданското общество.
– Да се измени Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, така че да могат ефективно да се налагат наказания, които имат възпиращо действие. Да се преразгледа системата за деклариране и проверка на имущество, като тя бъде превърната в ефективно средство за установяване на незаконно обогатяване.

Въпреки разработването на различни правни и процесуални инструменти за справяне с корупцията по високите етажи, продължаващите затруднения, които този вид дела срещат в съда, повдигат въпроси относно капацитета и решимостта на съдебната власт. Делата за корупция по високите етажи на властта обикновено засягат влиятелни обществени личности. Ето защо те са изпитание за способностите и независимостта на българската съдебна система. Тъй като корупцията и организираната престъпност често са свързани, задълбочените финансови разследвания са важна част от всяко разследване в тази област и са от особено значение за разкриването на връзки между организираната престъпност и политиката. Тези аспекти не са получили необходимото внимание в България. Важно е също така да се работи в тясно сътрудничество с Комисията за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност, и с други органи за административен контрол, така че преследването на корупцията по високите етажи да е ефективно, а резултатите от него да имат възпиращо действие.